La reciente comparecencia del gobernador del Banco de España, José Luis Escrivá, en el Congreso ha puesto el dedo en la llaga de un debate clave para la economía española: la desconexión entre el coste del sistema de protección por desempleo y su eficacia para ayudar a reducirlo. En un contexto de crecimiento de la economía y del número de ocupados, nuestro país tiene las cotizaciones para sufragar las prestaciones más elevadas de todos los países europeos con un sistema similar y la tasa de paro se mantiene por encima del 10%. Algo falla en el diseño del engranaje que une estos dos extremos.
La propuesta esbozada por Escrivá apunta al corazón del diseño de las denominadas políticas pasivas de empleo, basado en cuatro pilares o ‘palancas’ interconectadas: la cotización, la “generosidad” de la prestación (qué porcentaje del salario mantiene la prestación y por cuánto tiempo se percibe), la cobertura (qué porcentaje de parados perciben ayuda) y, por último, el volumen de paro registrado y la tasa de paro.
Se da por hecho que ‘tirar’ de cada una de estas palancas repercute automáticamente en las demás: una cotización más alta significa cobrar más, una prestación más alta se traduce en un paro enquistado o cotizar menos crearía empleo (por la misma regla de tres, como plantea Escrivá, la recaudación debería reducirse cuando baja el desempleo).
Un análisis de la situación en Europa con los datos estadísticos de la OCDE y los dos principales organismo transnacionales especializados en información sobre protección social, el Mutual Information System on Social Protection (MISSOC) y la International Social Security Association (ISSA), muestra que el diagnóstico de fondo del gobernador es mucho más complejo.
La ‘excepción’ española
Empezando por el principio, la situación de España es anormal en el contexto europeo con una tasa de paro del 10,8% (aunque ha caído notablemente estos años) y una cotización por desempleo del 7,05% para los indefinidos (un 8,3% para los temporales). Este esfuerzo tributario, que recae en su mayoría en las empresas, es el más alto no solo de la UE, sino de todos los países con un marco recaudatorio similar.
Parece lógico pensar que reducir la cotización supondría un ahorro de costes laborales para las empresas (y una leve mejora salarial para los trabajadores) que redundaría en la creación de empleo. Pero para llegar a esta conclusión de manera ‘científica’ hay que demostrar que existe esta correlación entre coste de la cotización y tasa de paro.
A priori, un análisis estadístico entre los 17 países europeos con un sistema de financiación del desempleo equivalente al nuestros parece apuntar a esta impresión… pero solo si incluimos a España. Si la extraemos, la correlación se debilita notablemente. Esto va más allá de un efecto estadístico: significa que no hay un patrón que se repita de forma consistente en el conjunto de Europa y si se detecta es porque nuestro país la ‘fuerza’.
Pero la intervención de Escrivá apunta a otra vinculación: la que existiría entre la cotización (que financia las prestaciones) y la “generosidad” de la prestación. En la realidad, el tipo que pagan los empleadores o los propios trabajadores no anticipa cuánto cobrará quien se queda en paro. Por poner un ejemplo extremo, Bulgaria tiene una cotización del 1% pero, según los datos de la OCDE, su tasa de sustitución neta (NRR) inicial alcanza el 77% de media frente al 62% de España, que cotiza con un tipo general del 7,05% (para los contratos indefinidos). Sin embargo, a los 24 meses, esa tasa de referencia cae al 19% entre los búlgaros, mientras entre los españoles se mantiene sin cambios. Esta ‘generosidad’ en duración solo sucede en otros cuatro países: solo Portugal, Irlanda, Noruega y Francia
Esta falta de correlación se debe al diseño de las prestaciones. En España, las contributivas están limitadas tanto en duración (2 años como mucho) como en cuantía (entre 1.225 y 565 euros para una persona sin hijos). Igual que los subsidios, que se abonan vía Presupuestos (no por cotizaciones), están ligados al IPREM (entre 570 y 480 euros). Eso sí, el salto de prestación contributiva a subsidio no merma tanto la NRR como en otros países: solo se reduce el 44% a los 36 meses de paro, que aun así es una de las tasas más altas de la UE.
Esta evolución explica una de las críticas más habituales al sistema: que desincentiva la vuelta al trabajo. Máxime cuando tenemos en cuenta figuras como el subsidio de 52 años, el único que no tiene límite temporal más allá del momento de la jubilación. Aunque su cuantía es pequeña (480 euros al mes), incluye un ‘premio’ adicional: el SEPE cotiza por el desempleado por el 125% de la base mínima, con lo cual se traduce en pensiones más altas de las que recibiría un trabajador que al retirarse percibiera el SMI de 1.200 euros.
Para nuestro análisis, esto tiene un impacto claro: cotización y generosidad de las prestaciones no son engranajes conectados por palancas. Que modificar uno afecte a otro implica una decisión política sobre las prestaciones. Algo así se ha hecho en el pasado (el Gobierno del PP lo hizo en 2012), pero los Ejecutivos de Pedro Sánchez los han derogado en un momento, cabe recordar, en el que el propio José Luis Escrivá formaba parte de ellos como ministro.
Entre los economistas hay un amplio consenso sobre el denominado “riesgo moral”: si a una persona se le sube la prestación o se le alarga la duración, tarda más en volver a trabajar. De hecho, este riesgo está incluso medido con cifras concretas: una prestación un 10% más alta se asocia a un 8% más de tiempo en paro.
El problema es que este cálculo ‘estándar’ del impacto solo funciona en situaciones equivalentes, con sistemas de protección por desempleo idénticos, algo que en la realidad europea no se produce: países con una protección más alta en cuantía o duración más elevada tienen menos paro que España. Es decir, la generosidad de la prestación no determina el paro y estadísticamente es imposible encontrar una correlación entre ambas variables.
En cambio, el vínculo parece mucho más claro si se pone el foco en las exigencias a los parados. Aquellos países que vinculan la prestación o el subsidio a exigencias más estrictas de disponibilidad y búsqueda activa de empleo tienden a tener menos paro.
La quinta palanca
Este es uno de los problemas clave de España: sobre el papel, estas exigencias son muy altas, pero en la práctica los controles no se aplican con tanta contundencia. En parte por la dualidad competencial: las comunidades autónomas tienen la competencia de las políticas activas y gestionan las demandas de empleo y el cumplimiento de los compromisos de activación, como no rechazar ofertas o participar en las ofertas formativas que se les ofrezcan. Pero para que estos requisitos se activen, la vacante o el curso que recibe el parado debe ser “adecuado” a su demanda de empleo. En la práctica, es factible agotar los dos años de prestación rechazando ofertas por no ajustarse al perfil.
El Banco de España comparte esta idea. Históricamente, el supervisor ha puesto el foco en la escasa coordinación de las prestaciones con las políticas activas: las que se dirigen a ayudar a los parados a encontrar empleo, pero a cambio de un compromiso claro por su parte de querer trabajar. Un paso que ni el Gobierno ni las comunidades autónomas terminan de dar después de múltiples reformas, la última en 2023, y que explica parte de la distorsión detectada en la cuarta y última columna.
Hablamos de la tasa de cobertura, la cifra de parados que cobran prestación. Esto depende de los requisitos de acceso, no de la generosidad. Portugal es el ejemplo por excelencia: una tasa de sustitución (expresada como NRR), pero un gasto agregado muy moderado, una combinación que solo se explica por una cobertura limitada.
Pero buscar datos de tasa de cobertura nos conduce a un problema: no hay referencias homogéneas para Europa porque cada país la estima de forma diferente. Por ello, la más utilizada es la tasa de cobertura del Servicio Público de Empleo Estatal, pero su fórmula, como hemos contado en elEconomista.es, está sesgada. En principio parece simple: dividir el número de beneficiarios de prestación entre el número de parados registrados. Pero en el numerador hay muchos perceptores que no cuentan como parados registrados, como los fijos discontinuos inactivos.
Esto lleva a la desconexión detectada por Escrivá entre tasa de cobertura y tasa de paro, algo que se ve fácilmente si analizamos la serie histórica de medias anuales y la comparamos con los datos de la EPA. Analizando el gráfico queda claro lo que está ocurriendo.
La tasa de cobertura empieza a separarse de la evolución del paro en 2019, cuando el Gobierno deroga los recortes del subsidio de 52 años impuestos por el PP en 2012 (se eleva la edad a 55 años y se reduce del 125% al 100% la sobrecotización que abona el SEPE a los beneficiarios). Luego llega la pandemia, cuando se alcanza el pico histórico con un responsable claro: los ERTE (cuyos afectados cobraban paro sin contar como parados).
A partir de 2021, con la vuelta a la normalidad, la tasa de cobertura se reduce, pero vuelve a subir a partir de 2022, con la entrada en vigor de la reforma laboral. En este caso, la ‘culpa’ es de los fijos discontinuos, cuyo uso se vio impulsado por el cambio legal, mientras los mayores de 52 años siguieron sumando beneficiarios.
Ante estos datos, queda claro que la respuesta es más compleja que ‘jugar’ con las cuatro palancas de las políticas pasivas. Aunque reducir la prestación en cantidad y duración o restringir el acceso, como se hizo en 2012, podría tener un efecto ‘acicate’ en la activación de algunos parados, su efecto sería muy limitado sin una reforma de las políticas activas, que endureciera la exigencia de cumplir los compromisos de activación y búsqueda de empleo, algo también planteado por Escrivá en su intervención y en el Informe Anual del Banco de España y que sigue siendo una de las grandes debilidades del mercado de trabajo en nuestro país.
En el caso de los mayores de 52 años es un caso paradigmático. Hablamos de una ayuda pensada para las personas que se quedan en paro en los últimos años de carrera profesional, obviando el hecho de que su vigencia empieza 15 años antes de alcanzar la edad legal de jubilación. Pero, por otro lado, la falta de programas eficaces para que estas personas encuentren empleo es un elemento a tener en cuenta. Es decir: obligar a un parado a buscar trabajo no significa que lo encuentre.